Compras Públicas Sostenibles y Economía Circular: el poder de compra del Estado como motor de la transición

Por Heloisa Candia Hollnagel *

Las compras públicas sostenibles (CPS) expresan un nuevo paradigma de la gestión pública, que parte de una premisa simple: el Estado, en su condición de comprador, es uno de los agentes más influyentes de la economía. Al adquirir bienes, contratar servicios y ejecutar obras, la administración pública moviliza alrededor del 12,5% del PIB, según una estimación del Ipea (Instituto de Investigación Económica Aplicada de Brasil) que considera las tres esferas de gobierno y las empresas estatales en el período de 2006 a 2017. Cuando se discute la transición hacia modelos más sostenibles de producción y consumo, la atención suele recaer en las empresas, los consumidores y las cadenas productivas, y este papel del Estado suele subestimarse.

Sin embargo, al comprar, el sector público señala al mercado qué productos, materiales y prácticas serán valorados. Cada licitación es, por lo tanto, también una elección sobre el modelo de producción y consumo que se pretende estimular, a escala local, regional o nacional. Orientado por los principios de la Economía Circular (EC), este poder de compra puede dejar de priorizar únicamente el menor precio y pasar a valorar la preservación de los recursos a lo largo del tiempo.

Qué cambia con la Lei 14.133/2021

La Lei nº 14.133/2021 (Ley brasileña de Licitaciones y Contratos Administrativos) sustituyó a la Lei nº 8.666/1993 (antigua Ley de Licitaciones), a la Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002, ley de subasta inversa) y al Regime Diferenciado de Contratações (Lei nº 12.462/2011, Régimen Diferenciado de Contrataciones), unificando las reglas de contratación para la Unión, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Hasta 2021, las contrataciones se orientaban predominantemente por la lógica del menor precio inmediato, que, aunque comprensible desde el punto de vista del control del gasto, tiende a ignorar los costos posteriores a la compra: mantenimiento, consumo de energía y agua involucrados en el proceso productivo, sustitución prematura, descarte y otros impactos ambientales. La compra de menor precio no siempre es la de menor costo si se considera la sostenibilidad. Por ello, la nueva ley incluye el desarrollo nacional sostenible entre los principios y objetivos de la licitación y determina que se busque el resultado de contratación más ventajoso para la Administración, incluso en lo que se refiere al ciclo de vida del objeto.

Este cambio se materializa en instrumentos concretos a lo largo de todo el proceso. En la fase de planificación, el Estudio Técnico Preliminar debe describir los posibles impactos ambientales de la contratación y las respectivas medidas de mitigación, incluidos requisitos de bajo consumo de energía y de otros recursos, así como la logística inversa para la disposición y el reciclaje de bienes y desechos, cuando corresponda. En la evaluación, los costos indirectos relacionados con el mantenimiento, la utilización, la reposición, la depreciación y el impacto ambiental del objeto pueden considerarse en la definición del menor gasto, siempre que sean objetivamente medibles. En la ejecución, se admite una remuneración variable vinculada al desempeño del contratista, con base en metas, estándares de calidad y criterios de sostenibilidad ambiental.

La ley ofrece además mecanismos de inducción de mercado y de gobernanza. Autoriza un margen de preferencia para bienes reciclados, reciclables o biodegradables, reglamentado por el Decreto nº 11.890/2024, e incluye, entre los criterios de desempate, acciones de equidad entre hombres y mujeres en el entorno laboral y programas de integridad, estos obligatorios en las contrataciones de gran cuantía, conforme al Decreto nº 12.304/2024. En el plano operativo, la Guia Nacional de Contratações Sustentáveis (Guía Nacional de Contrataciones Sostenibles), elaborada por la Advocacia-Geral da União (Abogacía General de la Unión de Brasil) y actualizada en 2025, orienta que, cuando no sea posible adoptar criterios de sostenibilidad, la imposibilidad se justifique en el expediente del proceso. La sostenibilidad deja de ser una opción que hay que defender y pasa a ser la regla, y lo que debe justificarse es la excepción.

La circularidad en la legislación brasileña

En Brasil, la promoción de la circularidad encuentra respaldo tanto en referentes conceptuales como en la legislación ambiental. Según la Fundación Ellen MacArthur, una de las principales referencias internacionales en el tema, la EC se orienta por tres principios impulsados por el ecodiseño: eliminar los residuos y la contaminación, circular productos y materiales en su máximo valor y regenerar la naturaleza. Por lo tanto, al proponer que los productos, componentes y materiales se mantengan en uso el mayor tiempo posible, la EC desplaza la pregunta que orienta al gestor público: en lugar de preguntar solo cuánto cuesta comprar, es necesario preguntar cuánto cuesta usar, mantener y disponer adecuadamente del bien, y qué ocurrirá con él cuando deje de ser útil. En la práctica, esto significa preferir bienes durables, reparables y reciclables, valorar el contenido reciclado y considerar, cuando sea adecuado, la contratación de servicios y de desempeño en lugar de la simple adquisición de la propiedad del bien.

Esta perspectiva ya estaba presente en la legislación ambiental. La Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010, Política Nacional de Residuos Sólidos de Brasil, PNRS) establece prioridad, en las adquisiciones gubernamentales, para productos reciclados y reciclables, y consagra un orden de prioridad que parte de la no generación y la reducción, pasa por la reutilización y el reciclaje y reserva la disposición final solo a los rechazos, una jerarquía esencialmente circular. La logística inversa prevista en la PNRS fue reforzada por normas recientes, como el Decreto nº 12.688/2025, dirigido a los envases plásticos. La Estratégia Nacional de Economia Circular (Decreto nº 12.082/2024, Estrategia Nacional de Economía Circular) incluyó expresamente el estímulo a las compras públicas de bienes y servicios circulares entre sus instrumentos, y el Plano Nacional de Economia Circular (Plan Nacional de Economía Circular), lanzado en 2025, reservó a las CPS un lugar en uno de sus ejes estratégicos. Las compras públicas pasan, así, a ser formalmente reconocidas como instrumento de la transición circular.

Desafíos prácticos y barreras

No obstante, persisten desafíos prácticos y algunas barreras para implementar tanto las CPS como decisiones alineadas con la EC en los procesos de adquisición gubernamentales en Brasil. Los agentes de contratación no siempre disponen de capacitación, tiempo e información para formular criterios ambientales consistentes, y persiste el temor a cuestionamientos cuando la propuesta elegida no es la de menor precio. No todos los proveedores, sobre todo las micro y pequeñas empresas, logran acreditar los atributos ambientales de sus productos, y existe el riesgo de que los criterios se conviertan en exigencias meramente documentales o, mal formulados, restrinjan indebidamente la competencia.

La medición se vuelve, así, decisiva, pues sin métodos de costeo del ciclo de vida, indicadores de desempeño ambiental e información confiable proporcionada por los proveedores, la perspectiva circular tiende a quedarse en el discurso. La contabilidad aplicada al sector público y los nuevos estándares de reporte de sostenibilidad tienen una contribución directa que ofrecer, y las Instituciones de Educación Superior tienen un papel estratégico en la formación de profesionales y en la producción de evidencias que respalden decisiones más seguras por parte de los gestores y de los órganos de control.

Qué impulsa el cambio

Aun así, existen impulsores para este cambio de paradigma. Existe una relación directa entre las CPS y la EC con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030. La meta 12.7 del ODS 12 (Producción y Consumo Responsables) trata explícitamente de la promoción de prácticas de compras públicas sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales. La agenda también se relaciona con los ODS 8 (Trabajo Decente y Crecimiento Económico), 9 (Industria, Innovación e Infraestructura), 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles), 13 (Acción por el Clima) y 16 (Paz, Justicia e Instituciones Sólidas), este último por la exigencia de transparencia, integridad y buena gobernanza en las contrataciones.

Cuando el Estado pasa a comprar considerando el ciclo de vida de los bienes y servicios, no solo reduce los impactos de sus propias actividades, sino que también contribuye a que el mercado aprenda a producir de forma más circular.

Esta publicación forma parte de la alianza entre el Movimiento Circular y el Programa de Pós-graduação em Administração (PPGA, Programa de Posgrado en Administración) de la Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) para la producción y difusión de conocimiento sobre Economía Circular. Las opiniones expresadas son responsabilidad de la autora y no reflejan necesariamente la posición institucional del Movimiento Circular.

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Heloisa Candia Hollnagel - Docente e investigadora del Programa de Pós-graduação em Administração (PPGA): Transformação Digital e Sustentabilidade nas Organizações e Sociedade (Programa de Posgrado en Administración: Transformación Digital y Sostenibilidad en las Organizaciones y la Sociedad) de la Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), con actuación en contabilidad socioambiental, ESG y emprendimiento. Coordinadora del grupo de investigación del CNPq “Organizações e Sociedade” (Organizaciones y Sociedad). Instagram

*Este texto fue traducido automáticamente con la ayuda de inteligencia artificial y revisado. Aun así, pueden presentarse pequeñas diferencias con respecto a la versión original en portugués.

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