Compras Públicas Sustentáveis e Economia Circular: o poder de compra do Estado como motor da transição

Por Heloisa Candia Hollnagel *

As compras públicas sustentáveis (CPS) expressam um novo paradigma da gestão pública, que parte de uma premissa simples: o Estado, na condição de comprador, é um dos agentes mais influentes da economia. Ao adquirir bens, contratar serviços e executar obras, a administração pública movimenta cerca de 12,5% do PIB, segundo estimativa do Ipea que considera as três esferas de governo e as empresas estatais no período de 2006 a 2017. Quando se discute a transição para modelos mais sustentáveis de produção e consumo, a atenção costuma recair sobre empresas, consumidores e cadeias produtivas, e esse papel do Estado é frequentemente subestimado.

No entanto, ao comprar, o setor público sinaliza ao mercado quais produtos, materiais e práticas serão valorizados. Cada edital é, portanto, também uma escolha sobre o modelo de produção e consumo que se pretende estimular, em escala local, regional ou nacional. Orientado pelos princípios da Economia Circular (EC), esse poder de compra pode deixar de priorizar apenas o menor preço e passar a valorizar a preservação dos recursos ao longo do tempo.

O que muda com a Lei 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 substituiu a Lei nº 8.666/1993 (Licitações), a Lei do Pregão (Lei nº 10.520/2002) e o Regime Diferenciado de Contratações (Lei nº 12.462/2011), unificando as regras de contratação para União, estados, Distrito Federal e municípios. Até 2021, as contratações eram orientadas predominantemente pela lógica do menor preço imediato, que, embora compreensível do ponto de vista do controle dos gastos, tende a ignorar custos posteriores à compra: manutenção, consumo de energia e água envolvidos no processo produtivo, substituição precoce, descarte e outros impactos ambientais. A compra de menor preço nem sempre é a de menor custo considerando a sustentabilidade. Portanto, a nova lei inclui o desenvolvimento nacional sustentável entre os princípios e objetivos da licitação e determina que se busque o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto.

Essa mudança se materializa em instrumentos concretos ao longo de todo o processo. Na fase de planejamento, o Estudo Técnico Preliminar deve descrever os possíveis impactos ambientais da contratação e as respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como a logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável. No julgamento, custos indiretos relacionados à manutenção, à utilização, à reposição, à depreciação e ao impacto ambiental do objeto podem ser considerados na definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis. Na execução, admite-se remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com base em metas, padrões de qualidade e critérios de sustentabilidade ambiental.

A lei oferece ainda mecanismos de indução de mercado e de governança. Ela autoriza margem de preferência para bens reciclados, recicláveis ou biodegradáveis, regulamentada pelo Decreto nº 11.890/2024, e inclui, entre os critérios de desempate, ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho e programas de integridade, estes obrigatórios nas contratações de grande vulto, conforme o Decreto nº 12.304/2024. No plano operacional, o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis, elaborado pela Advocacia-Geral da União e atualizado em 2025, orienta que, quando não for possível adotar critérios de sustentabilidade, a impossibilidade seja justificada nos autos do processo. A sustentabilidade deixa de ser uma opção a ser defendida e passa a ser a regra, cabendo justificar a exceção.

A circularidade na legislação brasileira

No Brasil, a promoção da circularidade encontra respaldo tanto em referenciais conceituais quanto na legislação ambiental. Segundo a Fundação Ellen MacArthur, uma das principais referências internacionais no tema, a EC é orientada por três princípios impulsionados pelo ecodesign: eliminar resíduos e poluição, circular produtos e materiais em seu mais alto valor e regenerar a natureza. Portanto, ao propor que produtos, componentes e materiais sejam mantidos em uso pelo maior tempo possível, a EC desloca a pergunta que orienta o gestor público: em vez de indagar apenas quanto custa comprar, torna-se necessário perguntar quanto custa usar, manter e destinar adequadamente o bem, e o que acontecerá com ele quando deixar de ser útil. Na prática, isso significa preferir bens duráveis, reparáveis e recicláveis, valorizar o conteúdo reciclado e considerar, quando adequado, a contratação de serviços e de desempenho em lugar da simples aquisição da propriedade do bem.

Essa perspectiva já estava presente na legislação ambiental. A Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010) (PNRS) estabelece prioridade, nas aquisições governamentais, para produtos reciclados e recicláveis, e consagra uma ordem de prioridade que parte da não geração e da redução, passa pela reutilização e pela reciclagem e reserva a disposição final apenas aos rejeitos, uma hierarquia essencialmente circular. A logística reversa prevista na PNRS foi reforçada por normas recentes, como o Decreto nº 12.688/2025, voltado às embalagens plásticas. A Estratégia Nacional de Economia Circular (Decreto nº 12.082/2024) incluiu expressamente o estímulo a compras públicas de bens e serviços circulares entre seus instrumentos, e o Plano Nacional de Economia Circular, lançado em 2025, reservou às CPS lugar em um de seus eixos estratégicos. As compras públicas passam, assim, a ser formalmente reconhecidas como instrumento da transição circular.

Desafios práticos e barreiras

Entretanto, permanecem desafios práticos e algumas barreiras para implementar tanto as CPS quanto escolhas alinhadas à EC nos processos de aquisição governamentais no Brasil. Agentes de contratação nem sempre dispõem de capacitação, tempo e informação para formular critérios ambientais consistentes, e persiste o receio de questionamentos quando a proposta escolhida não é a de menor preço. Nem todos os fornecedores, sobretudo as micro e pequenas empresas, conseguem comprovar atributos ambientais de seus produtos, e há o risco de que os critérios se convertam em exigências meramente documentais ou, mal formulados, restrinjam indevidamente a competição.

Percebe-se que a mensuração torna-se, assim, decisiva, pois, sem métodos de custeio do ciclo de vida, indicadores de desempenho ambiental e informações confiáveis prestadas pelos fornecedores, a perspectiva circular tende a permanecer no discurso. A contabilidade aplicada ao setor público e os novos padrões de relato de sustentabilidade têm contribuição direta a oferecer, e as Instituições de Ensino Superior têm papel estratégico na formação de profissionais e na produção de evidências que apoiem decisões mais seguras por parte dos gestores e dos órgãos de controle.

O que impulsiona a mudança

Todavia, existem impulsionadores para essa mudança de paradigma. Existe uma relação direta entre CPS e EC com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030. A meta 12.7 do ODS 12 (Consumo e Produção Responsáveis) trata explicitamente da promoção de práticas de compras públicas sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais. A agenda também se relaciona aos ODS 8 (Trabalho Decente e Crescimento Econômico), 9 (Indústria, Inovação e Infraestrutura), 11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis), 13 (Ação Contra a Mudança Global do Clima) e 16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes), este último pela exigência de transparência, integridade e boa governança nas contratações.

Quando o Estado passa a comprar considerando o ciclo de vida dos bens e serviços, ele não apenas reduz os impactos das próprias atividades, mas também contribui para que o mercado aprenda a produzir de forma mais circular.

Esta publicação integra a parceria entre o Movimento Circular com o Programa de Pós-graduação em Administração (PPGA) da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) para a produção e disseminação de conhecimento sobre Economia Circular. As opiniões expressas são de responsabilidade da autora e não refletem, necessariamente, o posicionamento institucional do Movimento Circular.

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Heloisa Candia Hollnagel - Docente e Pesquisadora do Programa de Pós-graduação em Administração (PPGA): Transformação Digital e Sustentabilidade nas Organizações e Sociedade da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp), onde atua nas áreas de contabilidade socioambiental, ESG e empreendedorismo. É coordenadora do Grupo CNPq “Organizações e Sociedade”. Instagram

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